Komisja Europejska nie próbuje zdominować krajowych regulatorów

Wczoraj Urząd Komunikacji Elekronicznej wszedł w kolejny spór z Komisją Europejską w sprawie notyfikacji decyzji BSA. Jak mogą się kształtować relacje między polskim Urzędem i europejską komisją oraz o jednym z najgłośniejszych między nimi dyskusji w ostatnich miesiącach rpkom.pl rozmawia z prof. Stanisławem Piątkiem.

Publikacja: 25.06.2010 05:57

prof. Stanisław Piątek

prof. Stanisław Piątek

Foto: Fotorzepa, dp Dominik Pisarek

[b]rpkom.pl: – Jak Pan ocenia najbardziej spektakularny, a jeszcze nie zakończony, z ostatnich sporów Urzędu Komunikacji Eelektronicznej z Komisją Europejską, dotyczący regulacji rynku peeringowego w Polsce? [/b]

[b]Prof. Stanisław Piątek, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, specjalista w dziedzinie regulacji rynku telekomunikacyjnego[/b] (fot.Dominik Pisarek/Fotorzepa): – UKE próbowało uregulować dwa rynki, to były dwie decyzje. Rynek peeringu, czyli rynek na którym operatorzy wymieniają ruch bezpłatnie. Najwięcej mówi się o peeringu, ale była też druga decyzja dotycząca rynku tranzytu.

W sprawie tych decyzji Komisja i UKE mocno obstawały przy swojej argumentacji. W końcu KE wydała decyzję wetującą. Jest to najwyższa forma sprzeciwu Komisji, po której regulator krajowy musi wycofać projekt takiej decyzji.

[b]- Sam konflikt o zasady wymiany ruchu IP trwa już od kilku lat.[/b]

– Tak. Sprawa ma swoją historię. W 2007 r. nastąpiła pierwsza próba uregulowania rynku peeringu przez UKE. Urząd zamierzał narzucić TP obowiązek bezpłatnej wymiany ruchu z innymi operatorami sieci IP. Również wtedy, gdy ruch nie jest symetryczny. Na początku asymetria miała nie przekraczać proporcji 1 do 3. Potem uzgodniono proporcję 1 do 2. Decyzja musiała przejść notyfikację i wówczas Komisja Europejska również uznała, że nie ma uzasadnienia dla regulowania rynku peeringu. Komisja oceniła, że ten rynek dobrze funkcjonuje na podstawach umownych, a nie należy wymuszać bezpłatnych usług, nawet gdy są to usługi wzajemne. UKE musiał wycofać swój projekt.

[b]- Może Komisja przez weto chciała dać UKE nauczkę?[/b]

– Polski regulator zdecydował się na krok, którego nie dokonano w żadnym państwie członkowskim UE. UKE uważa, że sytuacja na polskim rynku jest inna niż w pozostałych państwach członkowskich. Wynikać ma to z faktu, że TP nie ma oficjalnej polityki peeringowej i utrzymuje wyższe ceny za tranzyt niż w innych krajach europejskich. KE natomiast uważa, że rynek funkcjonuje dzięki skomplikowanemu mechanizmowi umów dwustronnych i wielostronnych, a próba regulacji administracyjnej zburzy cały mechanizm.

[b]- UKE dosyć często próbuje działać odmiennie, niż regulatorzy w innych krajach?[/b]

– Trochę częściej niż inni. UKE uważa, że sytuacja w Polsce jest zupełnie inna niż w pozostałych krajach, podczas gdy KE uważa, że tacy zupełnie inni nie jesteśmy. Komisja nie lubi skrajnych decyzji. W tej sprawie dojście do finalnego rozstrzygnięcia wymagało podjęcia cząstkowych, skrajnych decyzji w trzech obszarach.

Pierwszy, to kwestia oceny substytucyjności peeringu i tranzytu. Podstawą projektu decyzji UKE jest twierdzenie, że są to dwa odrębne rynki, czyli że usługi peeringu i tranzytu nie są substytucyjne. To do pewnego stopnia jest prawdą, tylko że KE nigdy nie wymaga 100-procentowej substytucyjności, tzn. pełnej zamienności usług w każdą stronę. Zawsze tranzytem można zastąpić peering.

[b] – UKE wymagał idealnej substytucyjności tych usług?[/b]

– Tak, ale KE była zdania, że nie ma realnie takiej możliwości, ani potrzeby. Następnie polski regulator musiał przyjąć kolejne kontrowersyjne założenie.

Rynek peeringu jest bardzo duży. Żeby uznać że TP ma znaczącą pozycję rynkową Prezes UKE stwierdził, że sieć TP tworzy rynek sam w sobie, tzn. istnieje odrębny rynek peeringu polegający na wymianie ruchu z siecią TP. Na takim rynku TP ma 100 proc. udziału. Gdyby badać cały rynek peeringu w Polsce, to trudno byłoby przypisać TP znaczącą pozycję.

KE stwierdziła, że nie można tak skrajnie interpretować granic rynku. Wprawdzie na rynku zakańczania połączeń w sieciach stacjonarnych i ruchomych takie rynki ograniczone do sieci jednego operatora są definiowane, ale wynika to z faktu, że to strona dzwoniąca płaci za wszystko, co powoduje, że pozycja negocjacyjna operatora zakańczającego połączenie jest bardzo mocna.

UKE ustalił ponadto, że na rynku tranzytu (potraktowanym, jako odrębny rynek) TP ma pozycję dominującą. Komisja zaś odpowiedziała, że polski regulator tego nie udowodnił, bo trudno o wiarygodne dane na temat wolumenu ruchu IP, który jest podstawą oceny udziałów rynkowych. Takie trzy skrajne rozstrzygnięcia spowodowały, że KE powiedziała: nie! Szczególnie jeżeli chodzi o ocenę substytucyjności usług.

[b]- Czy ten konflikt nie miał drugiego dna?[/b]

– Sprawa odzwierciedla głębsze różnice w podejściu do regulacji. KE dużo bardziej powściągliwie podchodzi do uruchomienia regulacji, szczególnie na rynku, którego nie ma w zaleceniach KE. UKE może podjąć regulację kierując się szczególną sytuacją na rynku krajowym, ale musi wówczas spełnić rygorystycznie określone warunki .

Nasz regulator wykazuje skłonność do interwencji administracyjnej zawsze, jeżeli coś można poprawić w funkcjonowaniu rynku. Komisja zaś uważa, że regulacje administracyjne są do przyjęcia jeżeli rozwój sytuacji nie zmierza w pożądanym kierunku. Na rynku wymiany ruchu IP ceny spadają, a operatorzy negocjują umowy. Uruchomienie regulacji ma wiele skutków ujemnych, bo niweczy relacje umowne.

[b]- Czy kiedykolwiek Komisja reagowała pozytywnie na działania UKE, jeżeli chodzi o rynek wymiany ruchu IP?[/b]

– Był taki przypadek. Komisja zatwierdziła decyzję zakazującą TP degradowania ruchu pochodzącego od polskich ISP, transmitowanego do sieci TP przez sieci operatorów zagranicznych. KE stwierdziła, że dzięki tej decyzji konkurencja została należycie zabezpieczona.

[b]- Czy po raz pierwszy zdarzyło się, że europejski regulator stwierdził potrzebę unormowania rynku wymiany ruchu IP?[/b]

– Tam gdzie nie ma szans na rozwój konkurencji, w warstwie dostępowej sieci, gdzie infrastrukturę trudno duplikować, na rynkach zakańczania połączeń, gdzie jest bardzo silna pozycja operatora przyjmującego ruch, Komisja wymaga regulacji. Rynki takie Komisja wskazuje w swoim zaleceniu.

Regulatorzy mają prawo badać również inne rynki, ale muszą przeprowadzić tzw. test trzech kryteriów i sprawdzić, czy regulacja jest jedynym rozwiązaniem. W przypadku rynku peeringu Komisja uznała, że test trzech kryteriów przeprowadzono nieprawidłowo, w szczególności nieprawidłowo zdefiniowano rynki.

[b] – Może KE chce pokazać regulatorom swoja siłę?[/b]

– W tej sprawie spór wynika z zasadniczej różnicy w podejściu do zagadnienia. Specyficzne elementy w decyzjach regulacyjnych w różnych państwach są dopuszczalne, ale wszystko zdaniem Komisji musi utrzymywać się w pewnym korytarzu. Korytarz wyznaczony jest dyrektywami.

Nie tylko UKE jest adresatem sprzeciwów KE. Takie spory się zdarzają. Niemcy prowadzili długi, przegrany spór o powstrzymanie regulacji sieci światłowodowych. Fiński regulator przegrał, próbując uregulować rynek rozpoczynania połączeń w sieciach komórkowych. Z kolei regulator austriacki musiał uznać, że rynek usług tranzytowych w sieci stacjonarnej nie jest konkurencyjny. Komisja ma decydujący głos w sprawie określenia rynku oraz oceny jego konkurencyjności i może zaprotestować.

[b]- Czy to oznacza, że Komisja będzie coraz częściej blokować decyzje krajowych regulatrów? Tak, jak w przypadku MTR?[/b]

– W kwestii MTR rozbieżności dotyczą tempa usuwania asymetrii stawek rozliczeniowych, ale nikt przecież nie neguje samej konieczności regulacji. UKE w końcu zmierza w kierunku uwzględnienia stanowiska Komisji. W sprawie ruchu peeringowego jest zupełnie inne podejście do regulowania rynku. Podobne weto dotyczyło regulacji detalicznego rynku dostępu do Internetu. Wtedy również wystąpiła zasadnicza różnica, chodziło bowiem o ocenę substytucyjności między dostępem wąskopasmowym, a szerokopasmowym. To już historia.

[b]- Jaki przewiduje Pan finał regulacji peeringowej? UKE zapowiada złożenie powtórnej notyfikacji, ale również wspomina, że może z niej zrezygnować, jeżeli nowa oferta na wymianę ruchu zmieni sytuację rynkową. Czy jakikolwiek regulator w Europie wygrał drugą bitwę w tej samej sprawie z Komisją?[/b]

– Wydaje mi się, że sprawa jest raczej zakończona. UKE stara się wyjaśniać powody swojej nieustępliwości w niektórych sprawach i niekiedy zapowiada ponowne inicjatywy. Jednak po wykorzystaniu dwóch istniejących wariantów uregulowania sprawy peeringu trudno byłoby wskazać inne podstawy prawne do kolejnej próby interwencji.

[b]- Co może jeszcze poróżnić Komisję i polskiego regulatora?[/b]

– W Polsce rozpoczął się drugi cykl regulacyjny. Może dojść do sporów na tle celowości regulowania tych rynków, które KE wycofała już ze swojego zalecenia. Regulowanych rynków było osiemnaście, teraz jest siedem. Na części rynków UKE będzie chciało utrzymać regulację. Zobaczymy, w jakim zakresie KE się na to zgodzi. Dyskusja już się zaczęła, a nasili się w drugiej połowie roku. Nie sądzę jednak żeby było więcej kwestii spornych niż w pierwszym cyklu. Wtedy było ich dość dużo. W połowie 2008 roku mieliśmy ich najwięcej pośród wszystkich państw Unii. Byliśmy liderem jeśli chodzi o liczbę decyzji wetujących, listów z poważnymi wątpliwościami i wycofanych projektów. Potem sytuacja się uspokoiła, z tym, że wiele państw kończy już drugi cykl analiz rynków.

[b] – Ale wciąż istnieje konflikt o zasady weryfikacji kalkulacji kosztów działania Telekomunikacji Polskiej, do której UKE ma dosyć… elastyczne podejście.[/b]

– Stanowisko Komisji dotyczące regulacji cen hurtowych, to zarzut przede wszystkim pod adresem polskiego parlamentu. Moim zdaniem, zarzut uzasadniony. Do lipca 2009 r. TP miała obowiązek prowadzenia kalkulacji kosztów zgodnie z zasadami określonymi przez UKE. Następnie miała przekazać ją biegłemu. Jeżeli biegły zdecydował, że kalkulacja jest zgodna z instrukcją, to ceny z niej wynikające miały być stosowane. Dwukrotnie biegły zaakceptował wynik kalkulacji, ale UKE odmówił ich stosowania, uznając kalkulację operatora za niewiarygodną. W celu rozwiązania problemu, w nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego przeprowadzono zmianę, dzięki której UKE nie musi przyjmować kalkulacji operatora z pozytywną opinią biegłego, tylko może zastosować inną metodę ustalania wysokości opłat. To odbiega od modelu tzw. regulacji wyprzedzającej przewidzianej dyrektywami. Przewiduje on ustalenie przez regulatora sposobu kalkulacji kosztów, przedłożenie wyniku kalkulacji przez operatora, badanie przez biegłego i stosowanie skalkulowanych opłat w razie pozytywnej opinii biegłego. W Polsce pojawiła się kolejna faza, w której UKE wyznaczał wysokość opłaty na podstawie własnej kalkulacji.. Mimo że UKE rozwiązał ten spór z TP poprzez porozumienie zawarte w październiku 2009 r. Komisja orzekła, że tak być nie może. Jeżeli zaprojektowano określony sposób regulacji, to potem nie można ex-post zmieniać zasad. Zobaczymy co z tego wyniknie. Niewykluczone, że sprawa zostanie skierowana do Trybunału Sprawiedliwości. Ta kwestia była podnoszona w trakcie prac sejmowych nad nowelą Prawa telekomunikacyjnego. W trakcie prac legislacyjnych to posłowie zmienili projekt rządowy. Potem było zamieszanie w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej, który opiniował każdy projekt pod względem zgodności z prawem wspólnotowym. Komitet raz uznał zapis za zgodny, następnie za niezgodny, a ostatecznie za zgodny z prawem europejskim. Sejm ustawę uchwalił, choć oczywiście z prawem europejskim była niezgodna. Komisja Europejska stwierdziła, że coś tu się nie zgadza. Moim zdaniem w tym przypadku błąd popełniono w procesie legislacyjnym.

[b] – Czy Pana zdaniem UKE jest najbardziej skonfliktowanym z Komisją Europejską narodowym regulatorem? Czy nie jest również tak, że Komisja chce w silniejszym niż do tej pory stopniu wpływać na lokalne decyzje i skuteczniej wymuszać wspólną politykę regulacyjną?[/b]

– Dzisiaj trudno uznać UKE za najbardziej skonfliktowany organ regulacyjny, choć w przeszłości liczba i intensywność sporów była znacząca. W mojej ocenie rygoryzm Komisji w ocenie projektów krajowych regulatorów się zmniejsza. Przykładowo, różnice w sposobie regulowania kluczowego rynku dostępu szerokopasmowego i tzw. pętli abonenckich przez poszczególnych regulatorów są coraz większe i Komisja to akceptuje. Na skutek różnego tempa w budowie nowoczesnych sieci światłowodowych korytarz dopuszczalnych rozwiązań bardzo się poszerza. Komisja koncentruje się na usprawnianiu procesu regulacji, upowszechnianiu pozytywnych doświadczeń i eliminowaniu skrajnych odstępstw. Można było dostrzec chęć uzyskania przez Komisję większego wpływu na decyzje regulatorów krajowych, ale tendencja ta spotkała się ze sprzeciwem państw członkowskich.

[b]- Dziękujemy za rozmowę.[/b]

rozmwiał Łukasz Kryśkiewicz, współpraca Łukasz Dec

[b]rpkom.pl: – Jak Pan ocenia najbardziej spektakularny, a jeszcze nie zakończony, z ostatnich sporów Urzędu Komunikacji Eelektronicznej z Komisją Europejską, dotyczący regulacji rynku peeringowego w Polsce? [/b]

[b]Prof. Stanisław Piątek, Wydział Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, specjalista w dziedzinie regulacji rynku telekomunikacyjnego[/b] (fot.Dominik Pisarek/Fotorzepa): – UKE próbowało uregulować dwa rynki, to były dwie decyzje. Rynek peeringu, czyli rynek na którym operatorzy wymieniają ruch bezpłatnie. Najwięcej mówi się o peeringu, ale była też druga decyzja dotycząca rynku tranzytu.

Pozostało 95% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Telekomunikacja
To ma być przełom w tworzeniu ultraszybkiego internetu 6G. Znika wielka przeszkoda
Materiał Promocyjny
Mobilne ekspozycje Huawei już w Polsce – 16 maja odwiedzi Katowice
Telekomunikacja
Eldorado 5G dobiega końca, a firmy tną etaty. Co z Polską?
Telekomunikacja
Do kogo przenoszą się klienci sieci komórkowych. Jest największy przegrany
Materiał Promocyjny
Technologia na etacie
Telekomunikacja
To już wojna w telefonii na kartę. Sieci komórkowe mają nowy haczyk na klientów
Materiał Promocyjny
Jak sztuczna inteligencja może być wykorzystywana przez przestępców cybernetycznych?