Reflektory nadjeżdżającego pociągu, czyli to się naprawdę może nie udać

Jeśli wszystko pójdzie zgodnie z planem, w ciągu najbliższych tygodni w Polsce rozpocznie się pierwsza w historii aukcja na częstotliwości dla operatorów komórkowych. I jestem absolutnie pewien, że właśnie w tym momencie wszystko przestanie iść zgodnie z planem.

Dla przypomnienia, przedmiotem aukcji mają być przede wszystkim częstotliwości z zakresu 800 MHz – te najważniejsze z perspektywy polityki wspierania społeczeństwa cyfrowego i realizacji celów Polski w ramach Agendy Cyfrowej w horyzoncie do 2020 roku. To także, mówiąc po ludzku, pewnie ponad półtora miliarda złotych oczekiwanych przez UKE wpływów budżetowych.

Ta sieć powinna powstać tak szybko, jak to tylko możliwe. Kłopot w tym, że na dziś próbujemy udawać, że może powstać szybciej. Bo dziś tam, gdzie Pani Prezes Gaj widzi światełko w tunelu walki z wykluczeniem cyfrowym, przedstawiciele branży widzą reflektory nadjeżdżającego pociągu. Pod który zapewne przyjdzie nam się, już za chwilę, wspólnie rzucić.

Wątek brukselski, czyli problem i tak już mamy

Nie można oprzeć się wrażeniu, że nikomu w Polsce nie spieszy się do tej aukcji tak bardzo, jak Komisji Europejskiej. Polska już dziś ma opóźnienie w przydzielaniu pasma 800 MHz operatorom względem harmonogramu RSPP, jednak na mocy uzyskanej derogacji dostaliśmy więcej czasu – do końca roku 2013. Jeśli nie zdążymy – grożą nam sankcje.

Uspokajam: nie zdążymy. Kalendarz regulacyjny jest nieubłagany, każdy może – na podstawie przepisów prawa i doświadczeń z wcześniejszych przetargów – oszacować, kiedy najwcześniej mogą zostać wydane decyzje rezerwacyjne, co stanowić będzie wypełnienie przez Polskę zobowiązań wobec Komisji. Według naszych szacunków byłby to zapewne przełom kwietnia i maja 2014, czyli niemal pół roku po terminie. Tak więc problem już jest, i nie zmieni tego fakt, że mamy obowiązek dopiero w marcu 2014 roku wyspowiadać się Komisji z postępów. Nie zdążymy ani do grudnia, ani do marca.

Z drugiej jednak strony, w mojej ocenie problemu i tak nie będzie. Trudno wyobrazić sobie realistyczny scenariusz w którym żmudny i czasochłonny proces nakładania sankcji choćby rozpocznie się w sytuacji, kiedy w Polsce trwać właśnie kolejny etap dobrze zaplanowanego i prowadzonego procesu alokacji pasma uczestnikom rynku. Oczywiście wspomniany przełom kwietnia i maja 2014 będzie aktualnym terminem jedynie przy założeniu, że sama licytacja potrwa nie więcej niż 7 dni, a mechanizm aukcji co do zasady zadziała.

Wątek fiński, czyli pomyśl zanim CTRL+V

A nie zadziała. Pomimo próśb formułowanych przez Izby zrzeszające operatorów na spotkaniach grupy roboczej zorganizowanej przez UKE  w celu przygotowania aukcji, Urząd nie zdecydował się na zaangażowanie zewnętrznych ekspertów doświadczonych w prowadzeniu podobnych aukcji, którzy mogliby kompleksowo pomóc opracować ekonomiczny mechanizm aukcji zapewniający osiągnięcie celów polityki regulacyjnej, a następnie przełożyć go na język dokumentacji aukcyjnej i elektronicznego systemu aukcyjnego (ESA), w ramach polskiego prawa. UKE zdecydował, że da radę aukcję przygotować samodzielnie, choćby korzystając z doświadczeń regulatorów w innych krajach. Sądząc po owocach w postaci dokumentacji aukcyjnej przedstawionej do konsultacji, rady jednak nie dali. Samo kopiowanie zapisów z innych krajów nie jest niczym złym tak długo, jak robi się to umiejętnie i starannie. Konsultowane warunki są jednak kolejnym dowodem na to, że pośpiech jest złym doradcą.

Po pierwsze, wypadałoby przeanalizować na ile dobrze to, co kopiujemy od Finów i wklejamy u nas, pasuje do polskiego prawa i reszty dokumentacji. Tu szczególnie razi kluczowa dla aukcji kwestia ważności ofert, czy ich wycofywania. Finowie mogli spokojnie zapisać, że wszystkie złożone w licytacji oferty są wiążące aż do wydania decyzji rezerwacyjnej – bo u nich to jeden proces administracyjny. W Polsce nie dość, że prawo gwarantuje uczestnikom prawo do zmiany zdania i – kosztem utraty skromnego wadium – do niezłożenia wniosków rezerwacyjnych na wygrane częstotliwości, to jeszcze proponowana dokumentacja daje możliwość wycofania tzw. ofert wstępnych. Także po rozpoczęciu samej licytacji, pod analogiczną sankcją utraty wadium. I co wtedy?

No i wreszcie po drugie – warto ściągać od tych, co znają właściwe odpowiedzi. Po bodajże ośmiu miesiącach bezsensownej licytacji, gdzie uczestnicy „ganiali się w kółko po blokach” w wyniku błędu w  ekonomicznym mechanizmie aukcji, fiński regulator wyrzucił  dokumentację do kosza i wrócił do początku procesu. Tego akurat nie wzięto pod uwagę, więc obecnie konsultujemy zapisy, co do których wiemy ponad wszelką wątpliwość, że nie działają w praktyce. A można było przecież zajrzeć przez ramię Niemcom, którzy całkiem niedawno ten sam egzamin zdali na piątkę.

Wątek czeski, czyli dziękuję, jednak nie biorę

Przy okazji ujawnił się jednak głębszy problem. W polskim prawie przetarg, czy aukcja na częstotliwości, przebiega oddzielnie od wydawania decyzji rezerwacyjnych. Zwycięzca przetargu lub aukcji ma prawnie zagwarantowaną możliwość niezłożenia wniosku rezerwacyjnego na pasmo, które wygrał. Akurat dla przetargu ma to głęboki sens gdyż dla jego uczestników stanowi niezwykle ważne zabezpieczenie przed choćby tzw. ryzykiem agregacji oraz daje możliwość – w jakimś zakresie – zareagować na oferty złożone przez pozostałych graczy. P4 samo skorzystało z tego narzędzia, podejmując tylko jedną z dwóch rezerwacji 900 MHz, które wygrało w roku 2008. To ważny i często pożyteczny element konstrukcji przetargu.

Ale nie aukcji. W aukcji, z rundy na rundę licytacji, dochodzi do kontrolowanej wymiany informacji miedzy uczestnikami co do akceptowalnych cen za poszczególne bloki. Ten kolektywny proces tzw. odkrywania ceny (price discovery) nadaje sens prowadzenia wielorundowej licytacji. Do jego działania niezbędna jest jednak pełna, ekonomiczna i finansowa odpowiedzialność uczestników za każdą złożoną ofertę. Każda oferta musi być wiążąca – w przeciwnym wypadku ceny w składanych ofertach bardzo szybko zaczną „kłamać”, czyli  w praktyce – poszybują w górę, chociażby windowane przez przegranych, którzy w ten sposób będą utrudniać i opóźniać zwycięzcom skorzystanie z rzadkich zasobów. A regulator będzie musiał albo uznać, że ceny wymknęły się spod kontroli i ratować twarz przerywając proces, jak to miało niedawno miejsce w Czechach, albo z zaciśniętymi zębami wytrwać do końca licytacji, po czym wyrazić urzędowe zdziwienie faktem, że zwycięzca nie składa wniosków rezerwacyjnych na blok, za który przed chwilą zadeklarował, dajmy na to, 10 miliardów złotych.

To problem którego nie rozwiążą zmiany w samej dokumentacji aukcyjnej – jak choćby nieskuteczne ekonomicznie i bardzo ryzykowne prawnie depozyty – tu wymagane jest lepsze prawo, właściwie i odrębnie opisujące proces alokacji częstotliwości w drodze przetargu i aukcji. Bez zmiany prawa aukcja w Polsce nie ma sensu i będzie stratą czasu.

Wątek indyjski, czyli o drugim, póki co, wcieleniu przetargu na ESA

Nawet przy doskonałym prawie i doskonałej dokumentacji potrzebny nam będzie jeszcze elektroniczny system aukcyjny (ESA), a więc narzędzie w którym uczestnicy będą składać swoje oferty w kolejnych rundach licytacji, a komisja aukcyjna będzie ogłaszać ich wyniki. Narzędzie informatycznie niezbyt wyrafinowane, więc tu akurat nie spodziewałem się kłopotów. Ale i tym razem rzeczywistość przekroczyła moje najśmielsze oczekiwania.

Jak donosi Telepolis, na zapytanie ofertowe ogłoszone przez UKE zgodnie z praktyką zamówień publicznych, wpłynęła jedna odpowiedź, od indyjskiej firmy bez wymaganego doświadczenia zgodnego ze specyfiką projektu. Na szczęście UKE mógł oszczędzić sobie oceny oferty pod względem merytorycznym, ponieważ firma mająca wesprzeć Urząd w przeprowadzeniu aukcji kopnęła się w kwocie wadium, jakie należało złożyć w przetargu na ESA (ironia losu to czasem piękna rzecz), tak więc oferta została odrzucona z przyczyn formalnych, a sam proces wyboru dostawcy – w praktyce – rozpoczął się na nowo.

Taka perspektywa zewnętrznego wsparcia dla UKE jest szczególnie mocno niepokojąca w sytuacji, kiedy w temacie nadchodzącej aukcji wszyscy w Polsce, w tym legislatorzy, regulator i operatorzy jesteśmy bardzo dotkliwie początkujący. Potrzebujemy wsparcia od kogoś, kto o aukcjach na pasmo radiowe wie zdecydowanie więcej od nas. W mojej ocenie szanse, że Urzędowi uda się takie wsparcie pozyskać w ramach „przetargu na software”, są znikome.

Dlaczego nikt więcej? Przecież nie brakuje podmiotów rutynowo i kompleksowo wspierających regulatorów na całym świecie w prowadzeniu aukcji, w których kompetencjach leżą między innymi zarządzanie całym procesem, ekonomika i konstrukcja mechanizmów licytacji, oprogramowanie, wsparcie dla regulatora w przygotowaniu i konsultacji dokumentacji aukcyjnej czy nawet szkolenia i symulacje dla uczestników. Taki zakres wsparcia jest polskiemu regulatorowi niezbędnie potrzebny. Jeśli mamy faktycznie wybierać jedynie „dostawcę oprogramowania aukcyjnego”, to – z całym szacunkiem dla kolegów z Indii – ja już bym wolał jedno z istniejących, naprawdę sensownych rozwiązań open source. Albo Allegro.

Dlaczego taki słaby odzew ze strony wiodących dostawców? Jedna z moich hipotez:  potencjalni „poważni” uznali, że zaangażowanie się do bardzo wąskiego i mało lukratywnego wycinka projektu (dostarczenie oprogramowania) w kontekście słabości dokumentacji, nierealistycznych terminów i ryzyka głośnej porażki całego procesu może w ostatecznym rozrachunku bardziej im zaszkodzić niż pomóc. Tu znów odwołajmy się do doświadczeń czeskich, gdzie regulator i jego doradca do dziś przerzucają się odpowiedzialnością za ostatnie aukcyjne fiasko.