Jolanta Steppa: Czy pora na regulację sieci CATV?

W maju br. CRC przedstawił Komisji Europejskiej projekt decyzji, stwierdzający, iż pięciu operatorów CATV posiada pozycję znaczącą na belgijskim detalicznym rynku broadcastingu i nakładający na tych operatorów obowiązki regulacyjne. Rynek, na którym wyznaczono operatorów CATV za tzw. operatorów SMP (ang. Significant Market Power) objął swoim zakresem usługę przesyłu sygnału telewizyjnego (zarówno analogowego, jak i cyfrowego) oraz usługę przyłączenia do tej sieci użytkowników końcowych. Prawo do zawartości programowej nie zostało objęte zakresem tego rynku i proponowanej regulacji.

I.

Jako, że rynek przesyłu sygnału telewizyjnego oraz dostępu do stosownej sieci nie jest rynkiem, który Komisja Europejska definiuje jako podatny na regulację ex ante (por. Zalecenie KE z 17.12.2007 r. w sprawie właściwych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej; Dz.U. WE z dn. 28.12.2007, L 344/69), CRC musiał wykazać, że cechy tego rynku spełniają tzw. test trzech kryteriów tj., że rynek charakteryzuje się wysokimi i trwałymi barierami wejścia, że brak na nim samoistnych tendencji w stronę efektywnej konkurencji i wreszcie – że prawo konkurencji jest tym zakresie niewystarczające.

Uzasadniając stwierdzenie wysokich i trwałych bariery wejścia na zdefiniowany rynek, CRC zauważył, iż operatorzy CATV posiadają trudną do zduplikowania infrastrukturę, pozwalającą na przesyłanie sygnału telewizyjnego, w tym także sygnału cyfrowego. Jakość i zakres usług przekazywanych sygnałem cyfrowym powoduje, że CRC uznał, iż jedynie sieci FTTH są w stanie stworzyć potencjalną konkurencję dla sieci CATV, pozwalając na wejście na rynek nowych graczy.

W ocenie CRC substytutu dla telewizji oferowanej przez CATV nie stanowią, ani telewizja satelitarna – m.in. z uwagi na niską penetrację oraz brak możliwości (wynikający z prawa krajowego) instalacji anten satelitarnych we wszystkich lokalizacjach, ani naziemna telewizja cyfrowa przede wszystkim z uwagi na ograniczone pasmo, pozwalające na oferowanie ograniczonej liczby kanałów (do około 40), ani telewizja mobilna – z uwagi na ograniczone częstotliwości a także komplementarność (a nie substytucyjność) tych usług do sieci kablowych oraz IPTV.

Z kolei potencjalna konkurencja ze strony sieci FTTH nie jest w stanie, zdaniem CRC, istotnie zagrozić pozycji operatorów kablowych w okresie najbliższych lat, na co wskazują dotychczasowe doświadczenia w tym zakresie.

II.

W ocenie CRC, na belgijskim rynku brak jest także samoistnych tendencji w kierunku efektywnej konkurencji. Wejście na rynek telewizyjny Belgacom TV w 2005 r. spowodowało jedynie nieznaczny spadek udziałów rynkowych operatorów kablowych. Wskaźnik CHURN z usług oferowanych przez operatorów CATV do usług świadczonych za pośrednictwem IPTV, jest bardzo nieznaczny a operatorzy CATV nadal posiadają około 70-80 proc. rynku.

Dodatkowo CRC zauważył, iż możliwość migracji dotychczasowych abonentów operatorów CATV z platformy analogowej do platformy cyfrowej, nie wymaga poniesienia znaczących kosztów. W ocenie belgijskiego regulatora, może to prowadzić w efekcie do pobierania przez tych operatorów zawyżonych cen usług telewizji cyfrowej, którym osłabiona konkurencja nie będzie w stanie przeciwdziałać. A zatem rynek nie tylko nie wykazuje samoistnych tendencji w stronę efektywnej konkurencji, ale jest wręcz narażony na stosowanie cen zawyżonych.

Także ostatnie z trzech kryteriów – niewystarczalność prawa konkurencji – miało, w ocenie CRC, zastosowanie w tej sprawie. Belgijski regulator zwrócił uwagę, że pomimo wniosków o dostęp do sieci kablowych (złożonych przez Belgacom, Mobistar, czy KPN), dostęp nie został zapewniony mimo istnienia odpowiednich regulacji wynikających z prawa konkurencji.

III.

W wyniku przeprowadzonej analizy belgijskiego detalicznego rynku broadcastingu, CRC stwierdził, iż pięciu operatorów CATV w Belgii: Telenet, Brutélé, Numéricable, Tecteo oraz AIESH posiada na nim pozycję znaczącą. Każdy na obszarze obsługiwanym przez własną sieć kablową. Podstawą do określenia tych podmiotów za operatorów o znaczącej pozycji rynkowej były przede wszystkim wysokie udziały rynkowe. Zgodnie z analizami CRC, Telenet na obszarze obsługiwanym przez jego sieć posiada około 80-90 proc. udziału w rynku, a pozostali operatorzy na obszarach obsługiwanych przez ich sieci od 70-80 proc.

Z racji tego CRC zaproponował nałożenie na operatorów CATV następujących obowiązków regulacyjnych:

1. Obowiązek odsprzedaży telewizji analogowej. Zgodnie ze wskazanym obowiązkiem, operatorzy CATV zostali zobligowani do odsprzedaży innym operatorom analogowego sygnału radiowo-telewizyjnego i usługi podłączenia do sieci użytkowników końcowych. CRC zaznaczył jednak, iż operator korzystający z usług odsprzedaży oferowanych przez operatorów CATV musi sam otrzymać prawa do przesyłanego contentu.

Podstawowym uzasadnieniem dla wprowadzenia tego obowiązku było stworzenie możliwości powielenia oferty operatorów CATV przez dostawców IPTV (Belgacom oraz Billi). Operatorzy CATV kontynuują bowiem dostarczanie telewizji analogowej swoim klientom telewizji cyfrowej, nie ponosząc przy tym dodatkowych kosztów, która to oferta nie może być łatwo zduplikowana przez ich konkurentów, bazujących na sieci światłowodowej.

Zgodnie z propozycją CRC, rzeczony obowiązek powinien ciążyć na operatorach CATV, aż do czasu zaprzestania świadczenia przez nich usługi telewizji analogowej.

2. Obowiązek dostępu do cyfrowej platformy telewizyjnej. Zgodnie ze wskazanym obowiązkiem operatorzy CATV (z wyłączeniem AIESH) zostali zobligowani do udostępnienia swoich platform cyfrowych, w sposób umożliwiający operatorom alternatywnym oferowanie własnego contentu telewizyjnego, w tym programów typu premium, VoD (Video on Demand) oraz EPG (Electronic Programming Guide). Operatorzy alternatywni powinni mieć także możliwość używania własnych dekoderów lub set-top-boksów. Także i w tym przypadku operatorzy alternatywni powinni sami uzyskać prawa do contentu.

Korzystanie z tej możliwości zostało obwarowane obowiązkiem równoległego korzystania z usługi odsprzedaży telewizji analogowej. Co istotne, Belgacom został wyłączony z możliwości korzystania z tego produktu hurtowego z uwagi na posiadaną przez siebie sieć IPTV.

Wskazany obowiązek nie został nałożony tylko na sieć AIESH, z uwagi na to, że operator ten nie dysponuje własną platformą cyfrową.

3. Odsprzedaż usług szerokopasmowych. Wszyscy operatorzy CATV, uznani za podmioty SMP (z wyłączeniem AIESH), zostali zobowiązani także do odsprzedaży usług szerokopasmowego dostępu do internetu. Obowiązek ten został ograniczony do sytuacji, w której operator alternatywny korzysta także z dostępu do cyfrowej platformy telewizyjnej tego samego operatora CATV. Także i w tym przypadku Belgacom został wyłączony z możliwości korzystania z tego produktu.

CRC uzasadniało potrzebę nałożenia przedmiotowego obowiązku koniecznością stworzenia warunków do efektywnej konkurencji i możliwości zduplikowania ofert operatorów CATV, w sytuacji w której coraz więcej użytkowników korzysta z usług w pakietach oraz usług, w których sygnał telewizyjny jest odbierany za pośrednictwem usług szerokopasmowych (np. usługa Telnetu Yelo Connected-TV, która pozwala na odbiór cyfrowej telewizji na smartphonach, a w najbliższym czasie także na PC-tach).

Pozostałe obowiązki nałożone na pięciu operatorów CATV, to obowiązek równego traktowania, obowiązek transparentności, w tym publikacji oferty ramowej oraz KPI (ang. Key Performance Indicators), jak również obowiązek dotyczący kontroli cen przy zastosowaniu metodologii retail minus.

IV.

Należy przyznać, iż Komisja Europejska zgłosiła stosunkowo dużo uwag do przedłożonego jej projektu regulacji operatorów CATV. Wśród tych uwag znalazły się takie kwestie jak:

Generalnie Komisja przestrzegła CRC przed nakładaniem obowiązków regulacyjnych, które mogłyby powodować przedłużenie transmisji telewizji analogowej w sieciach kablowych, kosztem hamowania rozwoju telewizji cyfrowej oraz innowacyjnych usług.

V.

Zgodnie z art. 7 Dyrektywy ramowej uwagi zgłoszone przez Komisję powinny być uwzględnione przez CRC w możliwie największym stopniu. Co jednak należy podkreślić – uwagi Komisji Europejskiej nie prowadziły do zawetowania proponowanej przez CRC regulacji.

Jakkolwiek CRC zdefiniował zupełnie nowy rynek dla celów regulacyjnych, co umożliwia Komisji zgłoszenie weta i zastopowanie regulacji (co miało miejsce np. w odniesieniu do rynku IP peeringu oraz rynku IP tranzytu zdefiniowanych przez polskiego regulatora), Komisja nie zdecydowała się na ten ostateczny środek. Także uwagi w zakresie obowiązków regulacyjnych wskazywały raczej na konieczność zastanowienia się nad pewnymi aspektami tej sprawy, a nie na oczywistą bezzasadność proponowanych rozwiązań, czy ich sprzeczność z prawem europejskim. Takie podejście Komisji Europejskiej może zatem wskazywać na stopniowe przyzwolenie dla obejmowania regulacją nie tylko tradycyjnych operatorów telekomunikacyjnych, ale także operatorów CATV.

Ostatecznie, uwagi zgłoszone przez Komisję Europejską nie zostały uwzględnione przez belgijskiego regulatora. W finalnej decyzji, CRC podtrzymał proponowane przez siebie rozwiązanie. Obowiązek dostępu nałożony na operatorów CATV, podobnie jak w propozycji przedstawionej Komisji Europejskiej, objął swoim zakresem również odsprzedaż telewizji analogowej, dostęp do platformy cyfrowej oraz obowiązek odsprzedaży swoich usług szerokopasmowego dostępu do internetu. Obowiązek dostępu, podobnie jak i pozostałe obowiązki, został nałożony na zdefiniowanym przez CRC rynku detalicznym. Decyzja weszła w życie z dniem 1 sierpnia br.

Praktyczne rezultaty tej decyzji będą w znacznym stopniu zależeć od warunków oferty hurtowej, w tym cen, jak również skuteczności wdrożenia regulacji, która do tej pory nie była stosowana w żadnym z krajów UE. Skutki zależne będą także od tego, czy decyzja CRC zostanie podtrzymania przez belgijski Sąd Apelacyjny, do którego przynajmniej dwóch z pięciu objętych decyzją regulacyjną operatorów CATV – Telnet i Tecteo – złożyło odwołanie.

VI.

Regulacja zastosowana w Belgii była wynikiem silnej pozycji operatorów CATV na tym rynku. Ponad 80 proc. gospodarstw domowych w Belgii ma dostęp do sieci operatorów kablowych. Coraz bardziej powszechne na rynku belgijskim stają się również oferty pakietowe, w których oprócz typowych usług telekomunikacyjnych oferowana jest także usługa telewizyjna. Regulacja operatorów CATV miała zatem na celu  wyrównanie szans operatorów alternatywnych w kreowaniu ofert dla odbiorców końcowych.