I tak:
(i) Dokumentacja w ogóle nie uwzględnia istniejących przypadków
koncentracji zasobów częstotliwości: zaproponowane mechanizmy
kontroli łącznej ilości pasma posiadanego przez poszczególnych
graczy w krajobrazie postaukcyjnym („spectrum caps”) działają
jedynie na poziomie wąsko rozumianych grup kapitałowych, i nie
uwzględniają ani porozumień o współdzieleniu lub udostępnianiu
częstotliwości, ani zjawiska współkontroli kapitałowej;
(ii) Dokumentacja w sposób niewystarczający reguluje przyszłe
przypadki koncentracji zasobów częstotliwości: zaproponowany w
Dokumentacji limit zasobów w paśmie 800 MHz (30 MHz), których
współdzielenie daje możliwość wspólnego rozliczania się z
zobowiązań inwestycyjnych przez współpracujące podmioty, oferuje
jedynie zachętę do współdzielenia, natomiast w żaden sposób nie
chroni rynku przed ryzykiem antykonkurencyjnej kumulacji
zasobów widma (spectrum hoarding) przez współpracujące podmioty.
Prezes UKE ignoruje fakt, że niektórzy uczestnicy rynku wypracowali
przywołane powyżej metody obchodzenia warunków zaproponowanych
w Warunkach Aukcji, a mających rzekomo uchronić rynek przed
nadmierną koncentracją pasma. Tym samym proponowane warunki będą
nieskuteczne jak również nie zapewnią właściwej ochrony przed dążeniem
do spekulacyjnego nabywania pasma w Aukcji, zmierzającego nie do
zaspokojenia rzeczywistej potrzeby biznesowej, ale do wyłączenia innych
uczestników od jego nabycia.
2) warunki Aukcji nadal wymagają uzgodnienia z obowiązującymi
przepisami prawa
Po pierwsze, zgodnie z warunkami Aukcji uchybienie przez uczestnika
obowiązkowi wpłaty wadium dla jednej z kilku rezerwacji
częstotliwości, które zadeklarował on w ofercie wstępnej, skutkuje
niezakwalifikowaniem całej oferty do II etapu Aukcji, tj. wykluczeniem
tego uczestnika z licytacji. Taka sytuacja jest nie do pogodzenia z
obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z przewidzianą w
Prawie Telekomunikacyjnym zasadą odrębnego traktowania wadiów
wnoszonych dla poszczególnych rezerwacji, o które zamierza ubiegać się
uczestnik. Dyskwalifikacja całej oferty wstępnej z uwagi na uchybienie
obowiązkowi wpłaty tylko jednego z kilku wadiów może zostać słusznie
uznana za represję nie tylko niezgodną z przepisami prawa, ale i
naruszającą interesy uczestników Aukcji – jest ona bowiem
nieproporcjonalnie dotkliwa, niespójna z logiką samej Dokumentacji,
nieracjonalna i zwyczajnie niesprawiedliwa.
Po drugie, Dokumentacja Aukcyjna nie pozwala uczestnikowi na
wycofanie pojedynczej oferty aukcyjnej w toku II etapu Aukcji, mimo że
dopuszczalność takiego działania wynika z Prawa Telekomunikacyjnego.
Również w tym zakresie Dokumentacja jest zatem niezgodna z prawem i
nielogiczna, dokonuje nieuprawnionego ograniczenia praw uczestników
Aukcji (w tym poprzez narażenie ich na konieczność płacenia depozytu od
wyższej kwoty, wiązanie ich budżetów niechcianymi ofertami oraz sankcje
wynikłe z rezygnacji z rezerwacji po wyłonieniu), oraz powoduje
pozorność samej licytacji (poprzez utrzymywanie sztucznego popytu i
zmuszanie uczestników do rezygnacji z rezerwacji po zakończeniu Aukcji).
3) warunki Aukcji niweczą szanse na realizację w Polsce celów Europejskiej
Agendy Cyfrowej i Narodowego Planu Szerokopasmowego
Częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej są obecnie jedynym zasobem
zdolnym zapewnić Polsce realizację celów Europejskiej Agendy Cyfrowej i
Narodowego Planu Szerokopasmowego (tj. zapewnić do 2020 r. wszystkim
mieszkańcom Polski dostęp do Internetu o odpowiednio wysokiej
prędkości przesyłu danych), a tym samym skutecznie walczyć z
wykluczeniem cyfrowym w Polsce. Z analiz P4 wynika jednak, że będzie to
możliwe jedynie pod warunkiem budowy ogólnokrajowej sieci
telekomunikacyjnej opartej na zagregowanym zasobie częstotliwości
dostępnych w paśmie 800 MHz (tj. 60 MHz).
Konsultowana Dokumentacja nie zawiera jednak mechanizmów
gwarantujących czy choćby stymulujących agregację pasma 800 MHz do
jednej wspólnej sieci LTE800. W wariancie najbardziej prawdopodobnym
Aukcja zakończy się rozdrobnieniem pasma z zakresu 800 MHz (tj.
powstaniem kilku wąskozakresowych sieci o ograniczonych parametrach
przesyłowych) lub jego nierównomiernym rozkładem (tj. powstaniem
dwóch lub więcej sieci o skrajnie różnym wyposażeniu w zasoby), zaś w
wariancie najbardziej optymistycznym – powstaniem dwóch sieci o
pojemności 30 MHz każda. Żaden z powyższych scenariuszy nie pozwoli
jednak na powstanie w Polsce sieci o parametrach odpowiadających
założeniom Europejskiej Agendy Cyfrowej i Narodowego Planu
Szerokopasmowego. Tym samym korzyści, jakie oferuje racjonalna alokacja
częstotliwości z zakresu dywidendy cyfrowej, zostaną na długie lata
zaprzepaszczone.
1.2. Główny postulat P4: należy zapewnić, aby współpraca operatorów
w zakresie współdzielenia zasobów gwarantowała ich efektywne
wykorzystanie i poszanowanie reguł konkurencji
Dokumentacja Aukcyjna nie radzi sobie z aktualnie występującymi na
rynku formami koncentracji zasobów częstotliwości w rękach powiązanych
ze sobą podmiotów, jak również z perspektywą ich powstawania w
przyszłości. Rozwiązaniem tego problemu jest w naszej ocenie
wprowadzenie do warunków Aukcji rozwiązań służących zapewnieniu,
aby współpraca operatorów w zakresie współdzielenia infrastruktury i
częstotliwości odbywała się z poszanowaniem reguł konkurencji i zasad
efektywnego wykorzystania zasobów, i jest to wiodący postulat P4 w
niniejszym postępowaniu.
P4 proponuje trzy alternatywne drogi realizacji tego postulatu:
1) Wariant optymalny: warunki Aukcji powinny stymulować budowę jednej
wspólnej sieci w paśmie 800 MHz na zasadach oczywistości biznesowej, a
nie administracyjnego przymusu.
P4 proponuje zmianę warunków Aukcji, która doprowadzi do tego, że
wszyscy beneficjenci rezerwacji częstotliwości z zakresu 800 MHz
dobrowolnie przystąpią do projektu budowy wspólnej sieci LTE800
działającej na całym zasobie dostępnych w tym paśmie częstotliwości (tj.
60 MHz widma). Porozumienie to zostanie zawarte i uregulowane przez
samym operatorów poza procesem Aukcji, i będzie ono wynikać z realnej
konieczności biznesowej, a nie administracyjnego przymusu. Efekt ten
osiągnięty zostanie przez odpowiednią zmianę warunków Aukcji, tj.:
(i) podział alokowanych w Aukcji zasobów na 4 pełnozakresowe (tj.
obejmujące 50 MHz pasma), regionalne (tj. obejmujące wybrany
obszar kraju) rezerwacje;
(ii) wprowadzenie regionalnych (tj. przypisanych do obszaru
rezerwacji) zobowiązań inwestycyjnych o odpowiednio
zaostrzonych kryteriach pokryciowych;
(iii) wprowadzenie zobowiązania do hurtowego oferowania usług
świadczonych na częstotliwościach z pasma 800 MHz z prawem do
ich dalszego hurtowego oferowania;
(iv) wprowadzenie warunku, zgodnie z którym każdy uczestnik Aukcji
może się ubiegać o jedną rezerwację, bez względu na posiadane
aktualnie zasoby;
(v) umożliwienie uczestnikom licytacji na konkretne (a nie abstrakcyjne)
rezerwacje i wyrażenie za pomocą ceny swoich preferencji co do
pożądanego obszaru rezerwacji i inwestycji.
Przy takim ujęciu warunków Aukcji wszyscy beneficjenci uzyskanych w jej
wyniku rezerwacji częstotliwości w paśmie 800 MHz staną przed
koniecznością porozumienia się co do budowy wspólnej sieci LTE800
opartej na współdzielonych i jednakowo dostępnych częstotliwościach.
W naszej ocenie implementacja tej koncepcji przyniesie szereg korzyści
zarówno w wymiarze krótkoterminowym (tj. dla przebiegu samej Aukcji),
jak i z perspektywy długofalowych celów polityki regulacyjnej, a będą to:
(i) sprawny i stabilny prawnie proces Aukcji;
(ii) współdzielenie zasobów oparte na umowach międzyoperatorskich, a
nie przymusie regulacyjnym;
(iii) realizacja celów Europejskiej Agendy Cyfrowej i Narodowego Planu
Szerokopasmowego;
(iv) możliwość agregacji wszystkich zasobów z pasma 800 MHz (tj. 60
MHz) w jednej wspólnej sieci;
(v) kompleksowe rozwiązanie problemu interferencji sygnału LTE800 z
sygnałem DVB-T;
(vi) zachowanie równoprawnej i skutecznej konkurencji w paśmie 800
MHz;
(vii) rozwój konkurencji usługowej opartej na wspólnej, kosztowo i
technologiczne efektywnej, nowoczesnej infrastrukturze.
2) Wariant minimalny: warunki Aukcji powinny uwzględniać zarówno
istniejące formy koncentracji zasobów częstotliwości, jak i regulować to
zagadnienie na przyszłość.
Proponowany przez P4 w drugiej kolejności wariant minimalny ma
charakter dwuczłonowy. Postulujemy mianowicie:
(i) uwzględnienie w Dokumentacji kwestii istniejących już porozumień
dotyczących współdzielenia częstotliwości oraz przypadków
współkontroli kapitałowej – poprzez odpowiednie
przeformułowanie zasad liczenia zasobów widma na potrzeby
ustanowionych w Aukcji spectrum caps; oraz
(ii) ustanowienie w Dokumentacji prokonkurencyjnych zasad
użytkowania zasobów podlegających rozdysponowaniu w Aukcji –
poprzez wprowadzenie limitu ilości współdzielonego pasma z
zakresu 800 MHz oraz wprowadzenie obowiązku hurtowego
oferowania usług świadczonych na częstotliwościach z pasma 800
MHz z prawem do ich dalszej odsprzedaży hurtowej.
3) Wariant awaryjny: warunki aukcji powinny nakładać na beneficjentów
rezerwacji w paśmie 800 MHz obowiązek hurtowego oferowania usług z
prawem do ich dalszej odsprzedaży hurtowej.
Na wypadek nieuwzględnienia przez Prezesa UKE żadnego z
proponowanych w pierwszej i drugiej kolejności rozwiązań, P4 postuluje
nałożenie na wszystkich beneficjentów rezerwacji w paśmie 800 MHz
obowiązku hurtowego oferowania usług z prawem do ich dalszej
odsprzedaży hurtowej. Obowiązek hurtowy (ang. carrier’s carrier) jest
istotnym elementem również dwóch pierwszych wariantów, jednak został
dodatkowo wyodrębniony jako absolutne minimum koniecznych zmian w
Dokumentacji.
