Koncepcja budowy operatora MOST pełna niejasności

rpkom.pl: – Czy projekt powołania Międzyresortowego Operatora Systemów Teleinformatycznych jest szkodliwy?

Eugeniusz Gaca, członek zarządu Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji: – Pomysł ministra Kołodziejczyka polega na powołaniu agencji rządowej, która skonsoliduje infrastrukturę dziś należącą do kolejarzy, Exatela, a także energetyków, na podstawie możliwości, jakie dała Megaustawa, dołączy do tego infrastrukturę należącą do Ministerstwa Obrony Narodowej.

Jednak ta koncepcja zakłada wyłączenie całego sektora administracji publicznej z konkurencyjnego rynku oraz reżimu zamówień publicznych, co niesie za sobą szereg wątpliwości co do zgodności z prawem unijnym. To zaprzeczenie wszystkiego, co zbudowaliśmy, walcząc o większą konkurencyjność rynku telekomunikacyjnego.

Dodatkowo, pomysł pojawia się w sytuacji, kiedy zyskujemy dowody na to, że mechanizmy rynkowe i regulacja działają. Na przykład prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej niedawno zmieniła status Telekomunikacji Polskiej na rynku 10, uznając że nie jest to już operator o znaczącej pozycji, a na części rynków stwierdziła istnienie konkurencji w określonych obszarach geograficznych. To pokazuje, że konkurencyjność działa, co jest odwrotnością tez zawartych w założeniach ustawy o MOST. Co oczywiście nie oznacza, że nie chcemy rozmawiać. Nie zapominajmy też, że są podmioty komercyjne, dla których udział w rynku zamówień publicznych stanowią ważną i dużą część biznesu. Przyjęcie koncepcji MOST spowoduje ogromne zakłócenia w funkcjonowaniu rynku i zachwieje warunki równoprawnej konkurencji.

– Czyli to pomysł jednoznacznie zły?

– Wizja stworzenia agendy rządowej zajmującej się tą sferą sama w sobie nie jest zła. Trzeba jednak określić, jakie będą jej zadania, czy będzie ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym i przede wszystkim wykazać, czy taka centralizacja będzie efektywna. Projekt MOST kojarzy mi się projektem Krajowego Systemu Łączności z lat 90., z którego jednak nic nie wyszło. Zakładał on, że powstanie agencja rządowa, która określi co budować operatorzy i na jakich zasadach przekazać powstała infrastrukturę państwu.

By zrozumieć przesłanki, z jakich wynika projekt, trzeba przypomnieć sobie nieco historii. Pomysł MOST to rozwiązanie podobne także do Krajowego Operatora Telekomunikacyjnego. Miał on być operatorem z udziałem Skarbu Państwa, i pełnić rolę alternatywy dla Telekomunikacji Polskiej sprzedanej France Telecom. Do KOT-a miały zostać włączone aktywa takich spółek jak Dialog, Telekomunikacja Kolejowa i innych oraz aktywa telekomunikacyjne zakładów energetycznych.

W warstwie fizycznej energetycy są obok TPSA i kolei, w ujęciu ogólnopolskim, jedynym znaczącym graczem. W czasie prywatyzacji nowi nabywcy kolejnych zakładów energetycznych jednak nie chcieli zgadzać się na wyłączenie z ich władzy aktywów telekomunikacyjnych firm, które kupowali. Jednocześnie wiadomo było, że po wejściu Polski do Unii Europejskiej zakłady energetyczne nie będą mogły świadczyć usług telekomunikacyjnych. Powstał problem zapewniania dostępu do ich zasobów sieciowych poprzez uchwalenie odpowiedniego prawa drogi. KOT miał m.in. zarządzać tymi aktywami. Energetycy nigdy nie byli specjalnie przeciwni udostępnianiu infrastruktury, choć zawsze zastrzegali, że nie będą w stanie zagwarantować bezawaryjności sieci, przypominając że redundancja infrastruktury będzie konieczna, a ich kable nie powinny być podstawą istnienia jedynych ringów.

– W założeniach do projektu ustawy wymieniono konkretne oszczędności, jakie ma przynieść powołanie MOST.

–  W porządku, można osiągnąć pewien spadek kosztów wynikający z efektu skali i komasacji zamówień. Jednak wraz z powstaniem takiej agencji powstaje aparat urzędniczy. Będzie kierownictwo, sekretariaty, oddziały terenowe, być może do poziomu powiatu i tak dalej. Po drugie, tak czy inaczej trzeba będzie wziąć infrastrukturę od operatorów, bo wszystkie zasoby, na których ma opierać się MOST, i tak nie wystarczą do zrealizowania projektu.

Podsumowując, jaka może być motywacja do redukcji kosztów we własnej organizacji, kiedy jest ona finansowana z budżetu? Nie ma dowodu, że centralizacja obniży koszty. Sądzimy raczej, że je zwiększy. Organy, które będą musiały obligatoryjnie korzystać z usług MOST, będą wyłączone z mechanizmów rynkowych i nie ma gwarancji, że cena będzie niższa niż w przypadku skorzystania z oferty komercyjnej. Dodatkowo sprawę jeszcze bardziej komplikuje wyłączenie MOST-u, jako agencji rządowej, spod jurysdykcji Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Poza tym nasze doświadczenia pokazują, że w sytuacji obniżki cen na rynku, już obecnie koszty usług telekomunikacyjnych zamawianych przez agencje rządowe spadają nawet do 20-25% rocznie (przy takim samym zakresie usług) a gdyby zamawiający zrezygnowali z cześć, niekoniecznie potrzebnych wymagań (np. nierealnie krótkich terminów realizacji zamówień czy niebotycznych wręcz wymagań SLA) koszty te mołyby być jeszcze sporo niższe. Pozwala to przypuszczać, że zakładane obniżki kosztów można osiągnąć bez realizowania, ryzykownej i obarczonej szeregiem wadliwych założeń koncepcji MOST.

Poza tym można posłużyć się przykładem pokazującym, że szacunki autorów założeń są obarczone szeregiem błędów. W projekcie sugerowane jest by do STAP podłączyć agendy administracji centralnej, powiatowej, wojewódzkich urzędów pracy oraz starostw powiatowych. Ma to kosztować ok 76 mln zł. Z dalszej części opracowania wynika, iż dotyczyłoby to 1805 lokalizacji. (4284-2479 gminy) Należy to zestawić z kosztem funkcjonowania sieci OST112 szacowanym na ok 50 mln rocznie przez 5 lat, obejmującej ok 300 lokalizacji .

Reasumując: koszt wybudowania dostępów za 76 mln to fikcja. Na same urządzenia aktywne MSWiA przewidziało 2,6 mln zł, co daje ok 1,4 tys. zł na router, tymczasem w znanych nam sieciach WAN koszt routera spełniającego takie wymagania to ok 4 tys. zł, a do tego często konieczne są też inne urządzenia aktywne.

– Pańskie wątpliwości dotyczą tylko kosztów MOST-u?

– Nie tylko. Ten podmiot ma działać w warunkach monopolu prawnego. Po drugie, optymizmem nie napawa przykład podobnego podmiotu, Kujawskich Sieci Szerokopasmowych, które od lat nie radzą sobie ze świadczeniem usług komercyjnych, a jedynie służą administracji. Nie potrafią działać na komercyjnym rynku, bo nie mają odpowiedniej wiedzy i doświadczenia. Obawiam się, że tego również zabraknie w MOST.

Co więcej, projekt zakłada, że oprócz świadczenia usług na zasadzie monopolu, podmiot ten mógłby w innych segmentach konkurować z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Powstaje pytanie, czy nie oznacza to ryzyka subsydiowania skrośnego, tak aby dotować usługi świadczone na konkurencyjnym rynku, przychodami z tych segmentów, gdzie MOST będzie miał absolutny monopol? Niestety doświadczenia liberalizacji rynku w Polsce pokazują, że takie ryzyko jest i jest ono realne.

– Dlaczego więc pojawiła się idea jego powołania?

– Pewne decyzje są konieczne. Przed naszym państwem stoją kolejne wyzwania związane z cyfryzacją przestrzeni publicznej i administracji oraz budową społeczeństwa informacyjnego. Tymczasem jak do tej pory państwo dysponuje jedynie jednym centralnym narzędziem, mianowicie rejestrem CEPIK. Jednocześnie potrzeby państwa w sferze cyfrowej idą do przodu, chcemy budować choćby osławione urzędnicze jedno okienko.

Pomysł powołania MOST jest jedną z prób rozwiązania problemów, jakie w tej sferze się pojawiają. Nie wszystkie perspektywy przed MOST są złe. Nowa agencja mogłaby na przykład zdjąć z operatorów obowiązki wobec obronności. To uporządkowałoby pewną sferę, uwolniłoby operatorów od konieczności posiadania wrażliwej wiedzy, np. na ten temat, jaka uprawniona służba, jakiego obywatela podsłuchuje. Ta wiedza jest operatorom niepotrzebna. Jeśli rola MOST miałaby pójść w tym kierunku, rola operatorów komercyjnych ograniczyłaby się tylko do zapewnienia punktu styku.

– Zatem…?

– Znamy założenia do projektu ustawy, ale nie weszliśmy w dalsze dyskusje. Oczywiście Sejm w tej kadencji nie zajmie się ustawą o MOST. Pojawienie się tego projektu traktujemy jako próbę rozwiązania problemów państwa w zakresie budowy narzędzi społeczeństwa informacyjnego. U źródeł wątpliwości, jakie mamy, jest pytanie, kto zrobi to lepiej – przedsiębiorcy komercyjni, czy powołane celowo agendy rządowe. Musimy o tym rozmawiać.