Europa: ręczne sterowanie regulacjami

Do tej pory regulatorzy byli od regulowania, czyli wspierania konkurencji, dobrobytu konsumentów i rozwoju infrastruktury. Dzisiaj w modzie jest podporządkowanie regulacji inwestycjom. Nie kwestionując związku jednego i drugiego celu, uważam, że Komisja miota się zarówno wydając decyzje dla poszczególnych krajów, jak polityczne dokumenty:  komunikaty i zalecenia. Przykładem może być Polska.

Za dużo propagandy

Komisja Europejska na wiosnę zeszłego roku zakwestionowała deregulację kosztową rynku NGA, ale nie minęło 5 miesięcy a zmieniła zdanie – w skali całej Europy – i opracowuje zalecenie dotyczące cen hurtowych LLU. Zalecenie zresztą dość powszechnie krytykowane w państwach członkowskich, bo ustalające sztywne ceny dla produktów hurtowych w sieci miedzianej i zalecające odejście od kosztowej regulacji NGA. Znacznie lepiej KE radzi sobie na opanowanych już polach regulacji, tam gdzie stosuje się analizę antymonopolową rynku, czego przykładem jest zablokowanie deregulacji 11 gmin w Polsce, zgłoszonej na podstawie nieaktualnych i niewiarygodnych danych

Czemu uważam, że mamy do czynienia z propagandą? Odkąd rynek telekomunikacyjny jest rynkiem regulowanym rozwój infrastruktury jest ważnym (ale nie najważniejszym) celem. Nic zatem dotąd nie stało na przeszkodzie uwzględniać ten cel. Każdy regulator określał dla „tu i teraz” relacje pomiędzy nim a pozostałymi celami regulacji, wymienionymi w dyrektywie, m.in. konkurencję i dobrobyt konsumentów. Ostatnio opublikowane dane dotyczące cen dostępu do internetu w Polsce na tle cen w innych krajach oznaczają, że cofnięcie lub poluzowanie regulacji cen usług hurtowych w sieci miedzianej i na infrastrukturze pasywnej – w celu wsparcia inwestycji operatorów zasiedziałych – może oznaczać, że staniemy w pół drogi do celu, którym wciąż nie przestała przecież być przystępność cenowa usług telekomunikacyjnych.

Zaletą obowiązującego dzisiaj telekomunikacyjnego systemu regulacyjnego jest to, że formalnie regulator krajowy może w pewnych granicach dostosowywać je do swojego rynku, a zatem stosować lżejsze lub mocniejsze formy presji. Sam Urząd Komunikacji Elektronicznej przeszedł przecież od silnej presji regulacyjnej do porozumień, pomimo że takiej formy dyrektywy literalnie nie przewidywały. Nie można założyć, że narzędzia regulacyjne się wyczerpują, ponieważ mamy w Unii Europejskiej 27 krajów, a w każdym przynajmniej 7 rynków obowiązkowo analizowanych. Sytuacja jest zróżnicowana na poszczególnych rynkach właściwych. Regulacje są elastyczne: te same narzędzia mogą być stosowane do nowozdefiniowanych rynków. Ogromnie ważny jest też fakt, że od lat 80-tych do pakietu telekomunikacyjnego z 2009 r. regulacje unijne stanowiły logiczny, konsekwentny ciąg przepisów, odzwierciedlający zmiany na rynku. Czytelny i możliwy do uwzględnienia przez biznes.

Regulacje przez lata

Cofnijmy się do pakietu z 2002 r. i poprzedzających go dyrektyw z lat 90-tych. Wspólnota Europejska w tym okresie charakteryzowała się wysoką penetrację usługową, szczególnie w telefonii stacjonarnej, ale także w budowanej na tej samej infrastrukturze sieci transmisji danych. Do szczęścia zatem Europie nie była potrzebna infrastruktura, tylko konkurencja usługowa: niższe ceny i lepsza jakość. Pakiet z 2002 r. opierał się w związku z tym na analizie antymonopolowej, wprowadzając narzędzia regulacyjne ex ante w celu otworzenia sieci na nowych operatorów.

Realizacja ówczesnych celów politycznych (rozwój gospodarki opartej na wiedzy oraz społeczeństwa informacyjnego), wymagała liberalizacji rynku, prywatyzacji państwowych monopoli i demonopolizacji rynku. Działające monopole spowodowały, że start realizacji celów wymagał odgórnego stworzenia warunków  rozwoju konkurencji, czyli także istnienia silnego regulatora. Regulatora, który byłby zdolny nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej zobowiązania ograniczające jego prawa własności i swobody działalności gospodarczej – w tym zobowiązania o charakterze publicznym (świadczenia usługi powszechnej) – przy zachowaniu asymetrii obowiązków  oraz  silnym oddziaływaniu na decyzje gospodarcze za pomocą regulacji ex ante. Komisja Europejska zapowiadała wówczas, że regulacje są czasowe. Do momentu stworzenia konkurencyjnego otoczenia rynkowego.

Nie będę analizować pierwszych dyrektyw (z lat 80-tych i 90-tych). Należy tylko pamiętać, że wtedy zaczęło się od rozdzielenia produkcji urządzeń końcowych, np. telefonów, od monopoli usługowo-sieciowych (dziś ponownie stajemy przed tym problemem, bo integrują się producenci sprzętu i treści), a kolejne ważne dyrektywy rozdzielały m.in. działalność TVK od tradycyjnej telekomunikacji, wprowadzały konkurencję na rynek komórkowy a przede wszystkim budowały zasadę ONP (ang.open network provision). Mówimy o przełomie lat 80-tych i 90-tych., kiedy może nie nastąpiła jeszcze pełna liberalizacja sektora telekomunikacyjnego, ale na pewno jego urynkowienie. Jednocześnie na rynku spadło zainteresowanie telefonią stacjonarną, a wzrosło zainteresowanie nowymi rozwiązaniami technicznymi i aplikacyjnymi oraz szybkim rozwojem sieci komórkowych.

Najpierw ceny usług

W lipcu 2003 r. wszedł w życie pakiet regulacyjny z roku 2002. W pakiecie tym stworzono dość liberalne otoczenie prawne dla podejmowania działalności telekomunikacyjnej oraz sprecyzowano różnorodne zasady współpracy międzyoperatorskiej oraz obowiązki wobec użytkowników, ale także obowiązki i prawa przedsiębiorców, w szczególności operatorów o znaczącej pozycji rynkowej (SMP). Rozwiązania regulacyjne przewidziane w tym pakiecie przeznaczone były dla krajów UE-15 (Polska dołączyła do UE w 2004 r.), w których infrastruktura telekomunikacyjna była bardzo rozwinięta. U nas dla odmiany była mało dostępna.

Tym niemniej wejście w obszar regulacyjny UE postawiło Polskę wobec konieczności zastosowania tego samego pakietu. Tym bardziej, że klientom także należały się zmiany bardzo niekorzystnej i kosztownej oferty. Ponadto operator zasiedziały przez wiele lat monopolu nie był zbyt aktywny inwestycyjnie i nic nie wskazywało, że penetracja rynku usługami zmieni się właśnie przy jego udziale.

Siłą rzeczy, przy tworzeniu warunków umożliwiających duplikację pokrycia usługowego na sieci Telekomunikacji Polskiej, sukcesem były spadki cen dla już podłączonych klientów, ale porażką ciągle zbyt powolny wzrost dla klientów potencjalnych. Do tego doszedł wieloletni strajk inwestycyjny TP, która próbowała w ten sposób udowodnić, że w stworzonych przez regulatora warunkach podejmowanie jakichkolwiek inwestycji jest niemożliwe. Teza „obowiązywała” przez wiele lat, choć potem podpisanie porozumienia UKE-TP jej zaprzeczyło, skoro TP jednak podjęła program inwestycyjny. W każdym razie udostępnianie infrastruktury operatora SMP miało natychmiastowe korzyści dla rynku: obniżenie kosztów działalności, obniżenie cen usług i możliwość nawiązania konkurencji z operatorem SMP.

W skali Europy działo się podobnie, a operatorzy zasiedziali im mniej własnego interesu widzieli w regulacjach, im bardziej je zwalczali, tym mniejsza była szansa, że regulatorzy uwzględnią zawarte przecież w pakiecie z 2002 r. zalecenia ochrony inwestycji i rekompensowania strat operatora SMP z tytułu nałożenia nań obowiązków regulacyjnych. Brak współdziałania ze strony operatora pogrążał obie strony w ustawicznej walce, a uznaniowość decyzyjna pozwalała na duży margines swobody przy wydawaniu decyzji, nacisk na konkurencję usługową i szybkie korzyści dla użytkowników. Tak było nie tylko w Polsce.

Głośniej o inwestycjach

W czasie gdy regulatorzy i operatorzy SMP borykali się z wykonaniem pakietu 2002, rynek nie zasypiał gruszek w popiele. Operatorzy rozpoczęli integrację sieci telekomunikacyjnych z biznesem medialnym, konwergencję sieci stacjonarnych i ruchomych oraz budowę sieci NGN i NGA. Na rynki usługowe (i na coraz częściej wzmiankowany rynek infrastruktury) weszli nowi gracze, z sąsiadujących obszarów gospodarki: innych sektorów sieciowych, albo z sektora medialnego. Nowe możliwości techniczne stworzyły okazję do zaoferowania nowych usług, pakietowania, wraz z różnicowaniem walorów jakościowych. Stary pakiet regulacyjny przestał pasować do dynamicznie rozwijającego się rynku.

Komisja Europejska wyznaje jednak zasadę małych kroków. W związku z tym, modyfikując pakiet 2002, nie dążyła do rewolucji. Dostrzegając rosnące znaczenie transmisji danych i odpowiedniej do niej infrastruktury, zmieniła dostrzegalnie kierunek presji regulacyjnej. Dodatkowo cele zostały bardzo mocno poparte politycznie, szczególnie już po uchwaleniu pakietu, umożliwiając dość dowolne wdrażanie za pomocą nieregulacyjnych narzędzi.

Prace nad „Pakietem regulacyjnym 2009” trwały od końca 2005 r. (od przeglądu regulacji) do 2009 r. (uchwalenia i ogłoszenia pakietu). W międzyczasie w 2006 r. odbyły się konsultacje proponowanych zmian, a od 2007 r. trwały prace legislacyjne w postaci dokumentów KE, Parlamentu i Rady Europy. Prawdziwym wyzwaniem było uwzględnienie w tym ponad trzyletnim okresie spodziewanych zmian w funkcjonowaniu rynku. Regulacja jest bowiem realizowana z uwzględnieniem zmian możliwych w wieloletnim horyzoncie czasowym.

Propozycje zmian poprzedzono omówieniem sytuacji na rynku. Komisja podkreśliła regulacyjne sukcesy, w tym niższe ceny i innowacje, jakie stały się udziałem konsumentów. Dostrzegła także korelację między rozwojem gospodarczym a rozwojem usług szerokopasmowych, oraz między penetracją tymi usługami a konkurencją tradycyjnych telekomów z operatorami sieci kablowych.

Od tamtej pory rynek znowu się zmienił i dziś moglibyśmy liczyć, że Komisja doceni rolę operatorów ethernetowych i komórkowych, a także medialnych graczy. W każdym razie, wskazując na rolę konkurencji dla budowy sieci szerokopasmowych, Komisja negatywnie odniosła się do koncepcji wakacji regulacyjnych, które zdaniem operatorów SMP w wielu krajach powinny podnieść poziom inwestycji. Jednocześnie Komisja potwierdziła konieczność odpowiedniej wyceny ryzykownych inwestycji, co już przecież było przewidziane w pakiecie z  2002 r. KE uznała, że dotychczasowy model regulacyjny sprawdził się w praktyce i umożliwia uwzględnienie stopnia ryzyka inwestycyjnego.

Podczas konsultacji nowego pakietu poszczególni ich uczestnicy w różny sposób wypowiadali się na temat przydatności zasad regulacyjnych z 2002 r. do stymulowania inwestycji. Większość wyraziła pogląd, że obowiązujące wówczas ramy prawne korzystnie wpływają na rozwój rynku i konkurencji, i że można je zastosować wobec nowych rynków. Niektórzy jednak stwierdzili, że regulacje ex ante nie uwzględniają problemu barier inwestycyjnych. Stosowany model regulacji rynków w oparciu o wynik testu trzech kryteriów oraz drabinę inwestycyjną został mocno skrytykowany. Inwestorzy wskazali, że regulacja ex ante powoduje wstrzymanie lub opóźnienie inwestycji, nie jest odpowiednia w warunkach dynamicznych zmian rynkowych. Powoduje przy tym spadek notowań operatorów zasiedziałych i pogorszenie ich zdolności inwestycyjnych.

Ich zdaniem nowe przepisy miały spowodować dalsze rozszerzenie obszaru poddanego regulacji ex ante, zamiast powoli wchodzić na drogę do regulacji ex post. Twierdzili, że nie powinno być automatyzmu w nakładaniu obowiązków na operatorów SMP, że środki regulacyjne powinny być ograniczone w czasie, a ceny hurtowe uwzględniać ryzyko inwestycyjne.

Szybki internet potrzebny

W ostatecznej wersji pakietu regulacyjnego, pomimo wątpliwości w łonie samej Komisji, Rada i Parlament nie wprowadził znaczących zmian do projektu komisyjnego. Te, które wprowadzono, dotyczyły zapisów w preambule o wspieraniu inwestycji oraz konkurencji infrastrukturalnej. W efekcie w preambule  wymieniono następujące przesłanki nowej regulacji w zakresie inwestycyjnym:

Jak widać na początku prac Komisji chodziło o nieznaczne korekty systemu prawa, głównie związane ze wzmocnieniem jej własnej roli i centralizacji uprawnień regulacyjnych. Sama regulacja miała stanowić kontynuację. Trzyletni proces legislacyjny zaowocował jednak zmianą akcentów. Być może intencją Parlamentu (ostatecznie uchwalającego pakiet) było wspieranie zarówno konkurencji w usługach, jak w i infrastrukturze. Jednakże nie da się nie zauważyć, że zarówno w samej warstwie ideologicznej pakietu, jak i w praktyce jego stosowania od trzech lat polityka jeszcze silniej zmierza do jednoznacznego wsparcia inwestycji infrastrukturalnych.

Regulacje nie są bowiem jedynym manifestem proinwestycyjnej polityki UE. Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „Europejska agenda cyfrowa” z sierpnia 2010 r. stwierdza, że „Ogólnym celem agendy cyfrowej jest uzyskanie trwałych korzyści ekonomicznych i społecznych z jednolitego rynku cyfrowego w oparciu o szybki i bardzo szybki internet i interoperacyjne aplikacje.

W głównej strategii-matce, czyli strategii „Europa 2020” potwierdzono, że ważnym celem jest zapewnienie, aby do 2020 r. wszyscy Europejczycy mieli dostęp do o wiele szybszego internetu: o przepustowości przekraczającej 30 Mb/s, a przynajmniej połowa gospodarstw domowych korzystała z połączeń o przepustowości przekraczającej 100 Mb/s.

W Europejskiej Agendzie Cyfrowej Komisja zapowiedziała przyjęcie odpowiedniej regulacji dotyczącej upowszechnienia sieci nowej generacji oraz zachęcania do inwestycji w otwarte i konkurencyjne sieci w oparciu o następujące zasady:

Zbyt tanie LLU

W związku z powyższymi zapisami w ostatnich miesiącach 2012 r. miał miejsce kolejny ważny fakt. Mianowicie opublikowano projekt zalecenia w sprawie spójnych obowiązków w zakresie niedyskryminacji oraz metodologii kosztowej wspierającej konkurencję oraz poprawę otoczenia dla inwestycji szerokopasmowych. Zalecenie stanowi uzupełnienie „Zalecenia NGA”, a w szczególności warunków w jakich należy stosować (lub nie stosować) orientacji kosztowej w stosunku do cen dostępu hurtowego.

Zalecenie to ma zatem bezpośrednie przełożenie na warunki, w jakich będzie działał operator alternatywny, korzystający z sieci operatora zasiedziałego. Zasady zapisane w zaleceniu dotyczą rynku świadczenia usług hurtowego dostępu do infrastruktury sieciowej (rynek 4 z „Zalecenia o rynkach”) oraz rynku świadczenia hurtowej usługi dostępu szerokopasmowego (rynek 5). Rynki te obejmują między innymi  dostęp do infrastruktury technicznej, uwolniony dostęp do pętli miedzianych i światłowodowych,  uwolniony dostęp do podpętli miedzianych, niefizyczny lub wirtualny dostęp do sieci, oraz hurtowy dostęp szerokopasmowy (usługi BSA) w sieciach miedzianych i światłowodowych (w tym ADSL, ADSL2+, VDSL i Ethernet).

Zalecenie prowadzi do bardziej „biznesowej” wyceny tradycyjnej infrastruktury oraz infrastruktury NGA. Krajowe organy regulacyjne powinny zapewnić wdrożenie zalecanej metodologii najpóźniej do 31 grudnia 2016 r. Komisja oczekuje, że przeciętna miesięczna cena dostępu do w pełni uwolnionej miedzianej pętli lokalnej w UE powinna zbliżyć się do poziomu 8-10 euro w cenach stałych z 2012 r. Dla Polski oznacza to podwyżkę ceny hurtowej i to znaczną, bo ponad dwukrotną. Co więcej, KE wręcz wymusza podwyżkę cen w państwach członkowskich, w których ceny pełnego LLU pozostają poza tym przedziałem, nakazując dostosowanie ich do 31 grudnia 2016 r.