Ireneusz Piecuch: Fastrygowany mundurek usługi powszechnej

Telefonia komórkowa wypiera telefony stacjonarne nie tylko z naszych domów, ale także z naszych ulic. Zgodnie z ostatnim raportem UKE, w 2009 r. mieliśmy w Polsce 44,8 mln aktywnych kart SIM, co oznacza, penetrację na poziomi 117,4 procent. O ile wygodniej jest wyciągnąć telefon komórkowy, niż ruszyć na poszukiwanie najbliżej budki.

Podobnie ma się kwestia książek telefonicznych. Kiedyś były obecne w każdym domu, stanowiły najłatwiejszy sposób odnalezienia numeru telefonu do znajomego, czy też aktualnie poszukiwanego fachowca. Dzisiaj, funkcje te przejął w dużej mierze internet, wyposażając nas w nieskończenie doskonalsze narzędzia wyszukiwania informacji. Skutek? W 2009 r., z powodu braku zainteresowania, rozprowadzono jedynie 28 proc. nakładu bezpłatnego spisu abonentów.

Mało kto jednak zdaje sobie sprawę, że korzystając z publicznych aparatów telefonicznych lub kartkując książkę telefoniczną korzysta z dobrodziejstw jednej z najdziwniejszych instytucji europejskiego prawa telekomunikacyjnego: usługi powszechnej (Universal Service Directive) wprowadzonej do polskiego ustawodawstwa w ślad za dyrektywą 2002/22/EC.

Zgodnie z treścią tejże dyrektywy fundamentalnym wymogiem usługi powszechnej jest zapewnienie użytkownikom, na życzenie podłączenia do publicznej sieci telefonicznej w oznaczonym miejscu, po przystępnej cenie. Innymi słowy, każdy wnioskodawca powinien mieć dostęp do usługi dostępnej dla większości obywateli, a przy tym niezbędnej dla uczestniczenia w życiu społecznym.

Jako osoba, która pamięta czasy, kiedy na instalację telefonu czekało się kilka, a nierzadko kilkanaście lat, nie mogę nie żywić sentymentu dla takiej zasady. Trudno jednak nie zauważyć, że jej wprowadzenie było niczym innym niż przyznaniem się do braku wiary w to, iż konsekwentna deregulacja oraz wprowadzenie gry rynkowej mogą doprowadzić do powszechnej dostępności usług telekomunikacyjnych. Jak błędne były to założenia okazało się wkrótce, na skutek niezmiernie dynamicznego rozwoju telefonii komórkowej. Dzisiaj opinia o zakończeniu żywota usługi powszechnej w odniesieniu do połączeń głosowych jest już dość powszechna i nie budzi większych kontrowersji. Jak to jednak zwykle bywa z instytucjami prawnymi – raz powołane do życia, mocno trzymając się swej racji istnienia, szukając nowej treści w miejsce pustki spowodowanej niespodziewanie szybkim rozwojem nowych technologii.

Żeby jednak lepiej zrozumieć jaki będzie w przyszłości kształt usługi powszechnej, warto cofnąć się kilka lat oraz prawie miliard złotych wstecz.

Kiedy w 2004 r., w ramach dostosowywania polskiego prawa do wymogów unijnych, uchwalono ustawę Prawo telekomunikacyjne, sytuacja Polski różniła się w sposób istotny od sytuacji pozostałych krajów unijnych. Okazało się, że 14 lat nie wystarczyło, aby zasypać przepaść dzielącą Polskę od Europy Zachodniej w dziedzinie rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej.

Zamiast zatem skoncentrować się na walce z telekomunikacyjnym wykluczeniem jednostek, myślano o przyspieszeniu procesu telefonizacji całego kraju przy pomocy środków ustawowych. Chociaż działo się to niespełna sześć lat temu, proces kojarzono wyłącznie z połączeniami stacjonarnymi. I tak zapis dyrektywy, który w oryginale brzmiał connection at a fixed location to public communications networks przetłumaczono jako usługi telefoniczne dla użytkowników stacjonarnych, publicznych sieci telekomunikacyjnych. Oprócz tak zdefiniowanego przyłączenia do sieci, w skład usługi powszechnej weszły także inne usługi: utrzymywanie łącza w gotowości do pracy, połączenia krajowe i międzynarodowe obejmujące zapewnienie transmisji dla faksu oraz transmisji danych, informacja o numerach i udostępnianie spisów abonenckich, świadczenie udogodnień dla osób niepełnosprawnych oraz wspomniany na wstępie dostęp do aparatów publicznych.

Ustawę uchwalono, ogłoszono konkurs i wybrano do świadczenia usługi powszechnej jedyny podmiot który do tego konkursu się zgłosił – Telekomunikację Polską. Prezes UKE wydał 5 maja 2006 roku decyzję, która wygasa za kilka miesięcy: w maju 2011 roku. Decyzja określała, oprócz przedmiotu usług, także szereg parametrów, które miały być spełniane przy jej realizacji. Miały, bo jak wynika z corocznych raportów UKE największym problemem w świadczeniu przez TP usługi powszechnej jest zapewnienie jej dostępności fizycznej. Czy jednak należy się dziwić, że wskaźniki ustalone – było nie było przez samą TP – w złożonej przez TP ofercie, zaakceptowanej następnie przez regulatora nie były spełniane? I znowu, na tak postawione pytanie trudno jest udzielić jednoznacznej odpowiedzi.

Oczywiste jest, że w 2006 r. rynek telekomunikacyjny wyglądał inaczej. Substytucja mobilna, a więc zjawisko wypierania telefonii stacjonarnej przez telefonię mobilną dopiero nabierało tempa, rynek hurtowy raczkował a pokonanie barier administracyjnych w procesach inwestycyjnych wydawało się w zasięgu ręki. Trzeba było kolejnych czterech lat, aby uchwalić ustawę wspierającą rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej, która – będąc milowym krokiem naprzód – i tak nie rozwiązuje wszystkich problemów. W tym czasie rynek hurtowy rozwinął się dynamicznie (w 2009 r. 1,1 mln dawnych abonentów TP korzystało już z usług operatorów alternatywnych za pośrednictwem WLR), natomiast spadek przychodów z usług telefonii stacjonarnej na całym rynku w latach 2005-2009 sięgnął prawie 45 proc.!

To jednak nie kłopoty ze wskaźnikami jakości świadczenia usługi powszechnej okazały się elementem najbardziej kontrowersyjnym. Palma pierwszeństwa w zakresie kontrowersji została przyznana mechanizmowi finansowania. Zgodnie z treścią Dyrektywy o Usłudze Powszechnej, jeżeli miałoby się okazać, że świadczenie usługi stanowi niesprawiedliwe obciążenie przedsiębiorstw wyznaczonych, to tym podmiotom przysługuje zwrot kosztów netto, tj. kosztów, których przedsiębiorcy nie ponieśliby, gdyby nie obowiązek świadczenia usługi. Przykładem są nie tylko aparaty publiczne, czy spisy abonenckie, ale także specjalne plany taryfowe dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej (przykładowo plan przyjazny tp). Zgodnie z prawem unijnym takie finansowanie kosztu netto może pochodzić ze źródeł publicznych, jako tzw. usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym (SGEI – Service of General Economic Interest) lub ze środków sektorowych.

Rozwiązanie polskie poszło tym właśnie torem, nakładając na przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązek partycypacji w pokryciu kosztów netto w przypadku, gdy przychód z działalności w roku kalendarzowym, za który przysługuje dopłata przekroczyła 4 mln zł. I tak oto, cztery lata po wprowadzeniu usługi powszechnej, nad głównymi graczami rynku telekomunikacyjnego zawisła groźba obciążenie, które na koniec tego roku przekroczy zapewne 1 mld złotych (kwota wnioskowanych dopłat za lata 2006-2009 minimalnie przekracza 0,8 mld zł).

Nawet jeśli przyjąć, że połowa tego obciążenia przypadać będzie na Grupę TP, to pozostała suma przywoływana jest niejednokrotnie w dyskusjach, jako pieniądze które miast w poczet rezerw winny być przeznaczane na rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej. Co prawda, póki co, żadne z prowadzonych na wniosek TP postępowań nie zakończyło się wydaniem decyzji o przyznaniu dopłaty, ale przynajmniej niektóre z nich wydają się zbliżać do tego etapu.

W tym stanie rzeczy w dniach 14-18 maja 2010 r. Prezes UKE przeprowadził postępowanie konsultacyjne dotyczące ogólnej koncepcji nowego modelu świadczenia usługi powszechnej w Polsce pod nazwą Przyszłość US i USO w Polsce – założenia nowych ram prawnych. Dokument ten, przyjęty bardzo pozytywnie i – po raz pierwszy – niemalże jednogłośnie przez głównych graczy rynkowych, izby gospodarcze, jak i Instytut Łączności, stał się podstawą dla przedstawienie w sierpniu tego roku dokumentu końcowego zawierającego założenia do przyszłych zmian legislacyjnych.

Na czym polegać mają te zmiany ? Na odrębnym podejściu do poszczególnych usług wchodzących w skład usługi powszechnej oraz w stosunku do poszczególnych obszarów terytorium RP (podział terytorialny jest rozwiązaniem stosowanym między innymi w Wielkiej Brytanii, na Węgrzech, czy w Finlandii). Zniesiony zostanie także specyficzny dla polskiej usługi powszechnej element, a mianowicie ograniczenie tej usługi wyłącznie do sieci telefonii stacjonarnej. Aparaty publiczne pozostaną co prawda w zestawie usługi powszechnej, ale Prezes UKE wyraźnie podkreśliła, że nie oznacza to, że zostanie wyznaczony przedsiębiorca lub przedsiębiorcy do jej świadczenia. Zmianie ulegnie sposób realizacji spisów abonentów telefonicznych (wyraźna sugestia odejścia od rozwiązań drukowanych w kierunku rozwiązań elektronicznych) oraz usługi biura numerów (a to dzięki Centralnej Bazie Danych wprowadzanej przez regulatora).

Przesądzono także – i dobrze – że usługa szerokopasmowego dostępu do internetu nie zostanie włączona do zakresu usługi powszechnej. Z tej decyzji, całkowicie zgodnej z logiką usługi powszechnej, należy się szczególnie cieszyć. Dzięki temu unikniemy powtórki z sytuacji z 2004 r., kiedy usługa powszechna wchodziła do prawnej i rynkowej rzeczywistości. A więc happy end?

Z taką tezą też trudno się zgodzić. Usługa powszechna, mundurek sfastrygowany w krajach UE pod koniec lat dziewięćdziesiątych a przykrojony na naszą miarę z charakterystyczną dla naszego ustawodawstwa fantazją legislacyjną, wydaje się nie nadążać za rozwojem zmian technologicznych. Rozwiązanie archaiczne już w 2004 r. w roku 2011, nawet po zapowiadanych zmianach, dalej będzie wyrazem wiary w twórczy akt decyzji administracyjnej. Prawdą jest, że nowy kształt usługi nada jej większość elastyczność, ale też zmusi organ regulacyjnych do znacznego zintensyfikowania działań (będzie od kilku do kilkunastu podmiotów świadczących usługę). Rozwój rynku mobilnego wyraźnie pokazuje, że są mechanizmy dużo bardziej skuteczne. Mechanizmy, które wspomagane prawidłową polityką regulacyjną mogą doprowadzić do oferowania wysokiej jakości usług za rozsądną cenę. Nikt nie żąda dzisiaj przecież wprowadzenia specjalnych rozwiązań na rynku połączeń w sieciach ruchomych.